IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2651/91
proposto dai dottori Osvaldo De Tullio e Francesco Corsaro
rappresentati e difesi dall'avv. P. Jaricci e presso il medesimo
domiciliati in Roma, via Alessandro Poerio, 76/A, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministeri tesoro e trasporti;
Azienda autonoma assistenza volo traffico aereo (A.A.A.V.T.A.G.)
quest'ultima rappresentata e difesa dall'avvocatura generale dello
Stato per la declaratoria del diritto agli emolumenti di cui al primo
comma d.P.R. 24 marzo 1981, n. 145, nonche' per la condanna
dell'azienda suddetta al pagamento delle relative somme, con
interessi e rivalutazione monetaria;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della p.a.;
Vista la memoria prodotta dalla parte pubblica a sostegno delle
proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 15 ottobre 1992 il
consigliere Borea e uditi, altresi', l'avv. Jaricci per il
ricorrente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
I ricorrenti, rispettivamente presidente di sezione della Corte
dei conti e consigliere di t.a.r. premettono di essere stati a suo
tempo nominati presidente e membro del collegio dei revisori dei
conti dell'A.A.A.V.T.A.G. in attuazione dell'art. 21 del d.P.R. 24
marzo 1981, n. 145, il quale prevede altresi' due funzionari
ministeriali (trasporti e tesoro) e un esperto designato dal Ministro
dei trasporti.
Premettono altresi' i ricorrenti che, in base all'art. 17 stesso
d.P.R. il quale dispone che i revisori dei conti appartenenti ad
amministrazioni statali sono collocati fuori ruolo, continuando a
percepire il trattamento economico di provenienza, i medesimi sono
stati esclusi; che ogni altro specifico emolumento, essendo il
trattamento di provenienza superiore al compenso in ipotesi previsto
dal medesimo art. 17 per lo svolgimento delle funzioni di revisore
dell'azienda ("percepiranno, in aggiunta alla normale retribuzione,
anche la eventuale differenza tra il trattamento goduto e quello
spettante in base al primo comma del presente articolo").
DEDUCONO
Violazione e falsa applicazione art. 17 del d.P.R. n. 145/1981. In
subordine, illegittimita' costituzionale, ultimo comma, art. 17 cit.,
in relazione artt. 3 e 36 della Costituzione.
A) Per incarichi analoghi il legislatore ha previsto emolumenti
aggiunti del tutto insensibili all'ammontare di quelli percepiti
negli enti di provenienza. E' il caso del collegio revisori casse
depositi e prestiti (legge 13 maggio 1983, n. 197) dell'agenzia per
lo sviluppo del mezzogiorno (legge 1½ marzo 1986, n. 64),
dell'agenzia spaziale italiana (legge 30 maggio 1988, n. 186).
Anche in tali casi sono previsti magistrati (della Corte dei
conti) o funzionari dello Stato. Lo stesso dicasi per i magistrati
della Corte dei conti previsti (sempre in posizione di fuori ruolo)
nei collegi dei revisori delle universita', nel comitato liquidazione
pensioni di guerra e nel comitato pensioni privilegiate ordinarie.
Tale disparita', aggravata dal fatto che la presidenza del
collegio revisori dei conti dell'agensud puo' essere affidata a un
consigliere della Corte dei conti (art. 4 della legge n. 84/1986)
mentre nel collegio revisori dei conti dell'A.A.A.V.T.A.G. e'
richiesto un presidente di sezione, di fronte a parita' di incarichi
non appare giustificabile.
B) Sul piano interno, poi il sistema voluto dal legislatore
delegato del 1981 non appare razionale laddove provoca sperequazione
tra i membri del collegio, privilegiando coloro che usufruiscono a
monte di trattamenti economici inferiori a quelli in astratto
previsti per la funzione di revisore.
Ne' si potrebbe opporre che i membri sfavoriti dal sistema
censurato hanno comunque un trattamento superiore rispetto agli
altri, non potendosi attribuire al sistema stesso una funzione
livellatrice, dato al contrario che le diverse retribuzioni a monte
si giustificano in relazione alle diverse professionalita' e al
diverso peso del contributo che al collegio puo' derivare.
Senza dire che, una volta fissato il compenso differenziale
spettante ai piu' favoriti, al momento della nomina, puo' accadere
che questi, per promozioni o avanzamenti sopravvenuti, si trovino a
superare i componenti sfavoriti.
Infine si verifica disparita' di trattamento anche nei confronti
dell'esperto di nomina ministeriale, che percepisce in misura intera
gli emolumenti previsti dall'art. 17.
Ha depositato memoria la p.a., opponendo che la norma censurata
risponde a un criterio di perequazione retributiva fra i membri del
collegio dei revisori, considerato il pari grado di responsabilita'.
D I R I T T O
I ricorrenti sono magistrati, della Corte dei conti l'uno
(presidente di sezione) e dei t.a.r. l'altro (consigliere) e
rivestono rispettivamente le funzioni di presidente e di componente
del collegio dei revisori dei conti dell'azienda autonoma per
l'assistenza al volo per il traffico aereo generale.
A tali funzioni sono stati incardinati in forza degli artt. 17 e
21 del d.P.R. 24 marzo 1981, n. 145, i quali da un lato prevedono il
collocamento fuori ruolo dei revisori appartenenti ad amministrazioni
dello Stato, e, dall'altro - per cio' che qui piu' interessa - che ai
medesimi spettano, a titolo di compenso per le prestazioni rese, non
gia' gli emolumenti pur previsti dallo stesso art. 17 cit. (il cui
importo e' rimesso ad apposito d.i. previa deliberazione del
Consiglio dei ministri) bensi' soltanto la differenza, eventuale, tra
il trattamento goduto nell'amministrazione di provenienza e quello
spettante in base al d.i. di cui sopra. Con il risultato che nella
specie, come e' pacifico in causa, i ricorrenti prestano la propria
opera di revisori senza emolumento alcuno, per essere il loro
trattamento di provenienza superiore all'importo degli emolumenti
fissati ad hoc in via amministrativa.
Di cio' naturalmente si dolgono i ricorrenti, i quali, per il
tramite di una richiesta di accertamento del loro diritto agli
emolumenti in questione, in aggiunta al loro trattamento normale di
magistrati, denunciano di incostituzionalita' il sistema introdotto
dal ricordato d.P.R. n. 145, e piu' in particolare dall'art. 17,
richiamandosi agli artt. 3 e 36 della Costituzione.
Le norme costituzionali suddette vengono richiamate con riguardo a
due diversi profili di doglianza, lamentandosi la denunciata
disparita' di trattamento da un lato con riguardo ad un termine di
paragone esterno, costituito dal regime normativo previsto per altre
analoghe fattispecie, e, dall'altro, prendendo in esame le
discriminazioni operate all'interno dello stesso collegio di revisori
di cui si tratta.
Sotto entrambi i profili non pare al collegio che la questione di
costituzionalita' posta sia manifestamente infondata, e pertanto
ritiene di doverne rimettere l'esame al vaglio del giudice delle
leggi.
Quanto al primo dei due accennati profili hanno cura i ricorrenti
di richiamare le norme che, per altri enti, organi o istituzioni,
prevedono (o non escludono) compensi specifici per i membri di
collegi di revisori di conti, pur se questi siano soggetti dipendenti
di pubbliche amministrazioni e si trovino in quanto nominati appunto
revisori dei conti, in posizione di fuori ruolo.
Tali normative sono:
a) l'art. 10 della legge 13 maggio 1983, n. 197 (concernente il
collegio dei revisori della Cassa depositi e prestiti), il quale
stabilisce da un lato che i componenti (tra i quali un presidente di
sezione della Corte dei conti, con funzioni di presidente) "sono
nominati per un periodo di quattro anni, con decreto del Ministro del
tesoro, che determina anche il compenso loro spettante" e,
dall'altro, che "per il periodo di permanenza nella carica i membri
del collegio dei revisori .... sono posti nella posizione di fuori
ruolo";
b) l'art. 13 della legge 30 maggio 1988, n. 186 (concernente il
collegio dei revisori dell'agenzia spaziale italiana) il quale
prevede sia un compenso per i componenti del collegio che il
collocamento fuori ruolo, per la durata dell'incarico, dei componenti
stessi.
c) l'art. 4 della legge 1½ marzo 1986, n. 64 (concernente il
collegio dei revisori dell'agenzia per la promozione e lo sviluppo
del mezzogiorno, il quale, prevede che i membri effettivi (tra i
quali un consigliere della Corte dei conti, destinato a ricoprire
l'incarico di presidente), "se appartenenti a pubbliche
amministrazioni, sono collocati fuori ruolo";
d) l'art. 98 del d.P.R. 4 marzo 1982, n. 371 (concernente i
collegi dei revisori dei conti delle Universita' degli studi) prevede
tra i componenti degli stessi un magistrato della Corte dei conti,
che ne assume la presidenza, e affida al Ministro della pubblica
istruzione (ora dell'Universita' e della ricerca scientifica e
tecnologica) il compito di fissarne il compenso, in una con il
decreto di nomina;
e) gli artt. 91 e 92 della legge 18 marzo 1968, n. 313,
concernenti il Comitato di liquidazione delle pensioni di guerra, ne
affidano la presidenza ad un presidente di sezione della Corte dei
conti, e ne prevedono un compenso da fissarsi con provvedimento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
f) infine, l'art. 166 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092,
concernente il Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie, ne
affida la presidenza ad un presidente di sezione della Corte dei
conti, prevedendone altresi' il collocamento fuori ruolo.
Va certamente innanzi tutto evidenziato che le sei diverse
fattispecie richiamate non sono tutte ugualmente specchiabili, in
tutte le varie caratteristiche, in quella che qui interessa. Infatti
in primo luogo non e' costante l'elemento del collocamento fuori
ruolo (che non risulta espressamente previsto nei casi di cui alle
lettere d) - revisori universita' - ed e) - pensioni di guerra -); in
secondo luogo, non sempre viene normativamente previsto un compenso
specifico (e' il caso di cui alle lettere c) - revisori Agenzia per
il Mezzogiorno - ed f) - pensioni privilegiate ordinarie -); in terzo
luogo vi e' un caso in cui nel collegio chiamato a parametro di
riferimento non figurano magistrati, ma soltanto funzionari (lett. b)
revisori dell'Agenzia spaziale italiana).
A giudizio del collegio, peraltro, le suesposte rilevazioni in
ordine alla varieta' delle fattispecie chiamate a confronto non
valgono a convincere della infondatezza manifesta della questione
posta. In primo luogo appare evidente la discriminazione con riguardo
al regime previsto per il collegio dei revisori della Cassa depositi
e prestiti (caso sub A), per il quale e' espressamente previsto che
ai componenti, tra i quali un magistrato della Corte dei conti,
spetta un compenso, pur se contestualmente collocati fuori ruolo. Le
due situazioni chiamate a confronto sono del tutto speculari, e
certamente non pare agevole comprendere le ragioni in base alle
quali, a parita' di funzioni (di revisione dei conti) prestate da
soggetti ugualmente appartenenti alla Magistratura ed ugualmente per
l'esercizio di tali funzioni collocati fuori ruolo, agli uni venga ex
lege corrisposto un compenso aggiuntivo che viceversa viene negato
agli altri.
In secondo luogo, la lamentata discriminazione non sembra
adeguatamente giustificata neppure con riferimento alle altre
fattispecie richiamate. Per un verso, infatti, non sembra che si
possa affermare la non invocabilita' dei casi di cui alle lettere c)
- revisori dell'Agenzia del Mezzogiorno - ed f) - C.P.P.O. - per il
fatto che le rispettive norme di settore non prevedono espressamente
l'attribuzione di un compenso: la discriminazione sembra infatti
realizzarsi ugualmente, sia perche' le norme stesse, seppure non
prevedano compensi, neppure li vietano, come invece avviene nel caso
di cui si tratta, e sia perche', come e' pacifico in causa, di fatto
tali compensi vengono erogati (ed in misura anche rilevante, come nel
caso dell'Agenzia del Mezzogiorno).
Per un altro verso, poi, neppure sembra potersi opporre, per cio'
che riguarda i revisori dei conti nelle universita', il fatto che
l'art. 98 del d.P.R. n. 371/1982 non preveda il collocamento fuori
ruolo dei magistrati della Corte dei conti chiamati a presiedere i
relativi collegi: soccorre in proposito l'art. 8 della legge n.
161/1953, il quale prevede, fermi restando i collocamenti fuori ruolo
previsti da leggi speciali, che possono essere collocati in detta
posizione, nel numero massimo di dodici, i magistrati ai quali siano
affidati incarichi di carattere continuativo che non consentono il
regolare esercizio delle funzioni di istituto. Ed e' appunto quanto
risulta accadere nella specie, quanto meno con riguardo alle
universita' di maggiori dimensioni. Analogamente, viene collocato
fuori ruolo il presidente di sezione della Corte dei conti nominato
presidente del comitato per la liquidazione delle pensioni di guerra.
Infine, non sembra determinante, al fine di escludere l'identita'
delle situazioni poste a confronto, il fatto che nel collegio dei
revisori dell'Agenzia apazale italiana non siano previsti magistrati,
ma soltanto funzionari, trattandosi pur sempre di soggetti legati da
rapporto di pubblico impiego con la p.a., ugualmente esonerati dai
compiti normali di istituto per meglio adempiere alle funzioni di
revisori loro affidate.
In conclusione, sulla base delle discipline di settore richiamate,
sembra possibile affermare l'esistenza di un principio normativo in
base al quale all'impiegato pubblico collocato fuori ruolo per
adempiere a funzioni di revisione e controllo, o comunque di
particolare impegno tecnico-giuridico, viene riconosciuto (talora
espressamente, altre volte implicitamente) il diritto ad uno
specifico emolumento aggiuntivo rispetto al trattamento economico di
provenienza. E tanto appare sufficiente per non ritenere
manifestamente infondata la questione posta dai ricorrenti nei
confronti dell'art. 17 del d.P.R. n. 145/81, il quale viceversa,
isolatamente contrastando il suddetto principio, nega in sostanza ai
ricorrenti emolumento alcuno.
Venendo poi al secondo profilo della dedotta denuncia di
violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione, concernente questa
volta gli interna corporis del collegio dei revisori dell'Azienda,
non sembra sul piano logico giustificato un meccanismo in base al
quale la quantificazione del compenso pur in astratto previsto per lo
svolgimento di determinate - e delicate - funzioni risulta essere
inversamente rapportato all'ammontare dei trattamenti economici
goduti nelle amministrazioni di provenienza fino ad azzerarsi
totalmente, come nella specie avvenuto, qualora il trattamento di
provenienza sia superiore all'importo di volta in volta fissato del
compenso stesso vedendosi in tal modo, a parita' di funzioni svolte
dai vari membri del collegio, a privilegiare quelli che abbiano
trattamenti economici di provenienza di importo inferiore.
Ne' sembra potersi opporre, come di fatto oppone controparte (la
quale non contesta l'avveramento in fatto della denunciata
discriminazione) che la norma perseguirebbe un intento perequativo
nei confronti dei componenti del collegio allo scopo di garantire
pari trattamento economico a parita' di funzioni e di
responsabilita'. Certamente puo' ammettersi che questo - l'intento
perequativo - e' da assumersi come l'obiettivo perseguito dal
legislatore, ma appare altrettanto certo che la norma, lungi dal
perequare, sembra piuttosto appiattire indiscriminatamente, finendo
con il mortificare, anziche' valorizzare, la responsabilita' degli
interessati e punendone la professionalita', la quale ultima, sembra
di poter sottolineare, appare tale, in considerazione del particolare
alto livello di preparazione richiesto alla categoria dei magistrati,
da assicurare al collegio un contributo particolarmente qualificato,
pari, se non superiore, a quello offerto dagli altri componenti pure
provenienti dalla pubblica amministrazione (dirigenti del tesoro e
dei trasporti), i quali sono viceversa posti in condizione di
percepire un compenso aggiuntivo, tanto piu' rilevante ove si tenga
conto che la differenza tra emolumenti previsti per i revisori e
quelli goduti nelle amministrazioni di provenienza viene stabilita al
momento della nomina, senza che eventuali miglioramenti successivi
vengano portati in diminuzione dal trattamento complessivo.
In ragione delle considerazioni svolte, risultando evidenziata la
non manifesta infondatezza (oltre che la rilevanza, per essere il
ricorso ovviamente infondato sul pianto della legittimita' ordinaria)
delle dedotte questioni di incostituzionalita', deve essere disposta
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la
risoluzione delle questioni stesse, disponendosi conseguentemente la
sospensione del giudizio introdotto con il ricorso indicato in
epigrafe.